Rapport sur L'Assemblée Législative and les Conflicts D'intérêts

A. Introduction

La Commission de réforme du droit du Manitoba a procédé à un examen approfondi de la Loi sur les conflits d'intérêts au sein de l'Assemblée législative et du Conseil exécutif du Manitoba. Depuis les dernières modifications apportées à cette loi en 1989, les questions de conflits d'intérêts, et plus largement celles relatives à l'éthique dans le secteur publique, ont suscité de vives discussions et donné lieu à des réformes législatives importantes au Canada et dans d'autres pays. La Commission s'est inspirée de l'expérience d'autres instances gouvernementales dans le domaine afin de recommander que des changements importants soient apportés aux mesures législatives manitobaines en matière de conflits d'intérêts.

La Commission propose en tout 50 recommandations. Si ces recommandations sont mises en oeuvre, la Commission estime qu'elles doteront les Manitobains et Manitobaines d'un ensemble de règles relatives aux conflits d'intérêts qui augmenteront de beaucoup la confiance des citoyens dans leurs représentants provinciaux élus, sans pour autant compromettre les intérêts privés de ceux-ci.

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B. Législation en matière de conflits d'intérêts

La législation en matière de conflits d'intérêts a pour but d'éviter que les représentants élus ne prennent part à des décisions ou à des activités dans lesquelles leurs intérêts personnels pourraient entrer en conflit avec leurs devoirs publics. Quoique de telles situations constituent des abus de confiance moins graves que les infractions criminelles telles que la corruption et la fraude, elles sont toutefois de moins en moins tolérées dans la société nord-américaine. L'interdiction par la loi de tels actes s'est généralisée au cours des dernières décennies. Chaque province et territoire s'est doté de mesures législatives visant à prévenir les conflits d'intérêts.

La Loi actuelle du Manitoba a été adoptée en 1983, puis modifiée en 1988. Elle comporte quatre parties distinctes. La première partie exige que les députés à l'Assemblée législative (désignés tout simplement dans le rapport en tant que «députés») se retirent de réunions où sont abordées des affaires dans lesquelles ils ont un intérêt financier. La deuxième partie exige que les députés divulguent publiquement, de façon continue, certains renseignements par rapport à leurs biens et leurs droits. La troisième partie, qui s'applique aux hauts fonctionnaires, interdit l'usage détourné de renseignements confidentiels, l'abus de pouvoir, de même que la passation de certains types de contrats entre anciens ministres et la Province. Enfin, la quatrième partie de la Loi permet à tout électeur de faire appel aux tribunaux afin d'assurer le respect des dispositions de la Loi.

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C. Autres régimes législatifs applicables en matière de conflits d'intérêts

Depuis la dernière modification de la loi manitobaine, des changements majeurs ont été apportés aux lois en matière de conflits d'intérêts dans presque toutes les autres provinces et territoires du Canada. Des comités parlementaires, des groupes d'experts éminents, des commissaires chargés de veiller aux conflits d'intérêts, ainsi que d'anciens membres de la magistrature se sont penchés sur ces mesures législatives et en ont fait rapport. La Commission manitobaine a étudié et pris en considération plusieurs de ces rapports et modifications législatives. Elle a également tenu compte d'une évolution similaire dans le domaine au Royaume-Uni, en Australie et aux États-Unis.

Les régimes législatifs applicables en matière de conflits d'intérêts dans les provinces et territoires du Canada (autres que le Manitoba) ont en commun un certain nombre de caractéristiques. Certaines d'entre elles se retrouvent dans la loi manitobaine, tandis que d'autres en sont absentes. Deux différences majeures distinguent la législation manitobaine de celle des autres provinces et territoires : (a) l'absence de dispositions permettant de nommer quelqu'un chargé de veiller à l'exécution de la Loi, et (b) le recours aux tribunaux, plutôt qu'à l'Assemblée législative, pour assurer l'application de la Loi.

Le gouvernement fédéral, de même que le Parlement du Royaume-Uni, ont choisi d'adopter des lignes directrices plutôt que des lois en matière de conflits d'intérêts. Dans l'ensemble, les gouvernements de l'Australie ont choisi la même voie, tandis qu'aux États-Unis on a adopté divers règlements à ce sujet et mis sur pied des organismes chargé de veiller à leur application.

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D. Réforme de la législation actuelle du Manitoba

À la lumière de la réforme en profondeur proposée dans son rapport, la Commission recommande en premier de remplacer la Loi actuelle par une nouvelle loi en matière de conflits d'intérêts. Un projet de loi est annexé au rapport en tant qu'annexe A.

Le changement le plus important proposé par la Commission, c'est la création du poste de « commissaire aux conflits d'intérêts ». Cette personne, un fonctionnaire indépendant de l'Assemblée législative, serait nommée par l'Assemblée législative et ferait rapport chaque année au président de l'Assemblée. Il aurait pour tâche non seulement de veiller à l'application de la Loi, mais aussi (et de manière plus importante) d'aider les députés à s'y conformer. À cette fin, il pourrait tenir diverses séances d'information sur le sujet, rencontrer les députés afin de revoir avec eux leurs déclarations, et fournir des réponses éclairées à des questions précises. Afin d'assurer la plus grande indépendance possible du commissaire, il ou elle serait nommé pour un mandat de six ans, lequel serait renouvelable.

La Commission recommande que tout particulier, en plus des députés de l'Assemblée, de l'Assemblée elle-même et du Cabinet, puisse déposer une plainte auprès du commissaire. De plus, le commissaire devrait pouvoir instituer une enquête de son propre chef. S'il est nécessaire de faire enquête par rapport à une infraction possible de la Loi, le commissaire aurait les pouvoirs d'un commissaire tel qu'il est énoncé dans les dispositions de la Loi sur la preuve au Manitoba qui ont trait aux enquêtes publiques.

Une fois terminée son enquête, le commissaire soumettrait un rapport au président de l'Assemblée, accompagné de recommandations sur les mesures à prendre pour remédier à la situation. La décision de discipliner un député et le choix des sanctions appropriées reviendraient à l'Assemblée. Parmi les sanctions possibles, il y aurait la réprimande, l'amende, l'ordonnance restitutoire ou de compensation, la suspension des privilèges du député, et la déclaration que son siège est vacant. Le commissaire pourrait recommander qu'aucune peine ne soit infligée, ou qu'aucune peine ne soit infligée si le député prend certaines mesures. Quelle que soit la décision de l'Assemblée, elle serait définitive et sans appel.

En plus de la création du poste de commissaire, la Commission recommande que d'autres changements majeurs soient apportés à la Loi actuelle. Parmi ceux-ci, mentionnons la définition de conflit d'intérêts, laquelle est présentement vague et imprécise. La définition devrait être modifiée afin de la rendre conforme à celle qui a cours dans les autres provinces et territoires du Canada. L'apparence de conflit d'intérêts devrait également être interdite, afin d'augmenter la confiance des citoyens dans le processus politique du Manitoba et leurs représentants élus.

La Loi devrait préciser davantage jusqu'à quel point les députés doivent, dans leur déclaration, divulguer les droits et activités financières des membres de leur famille, de même que les dons qu'ils ont reçus et les autres avantages qui leur ont été accordés le cas échéant. Elle devrait interdire aux ministres de poursuivre certaines activités qui risqueraient d'entrer en conflit avec leurs fonctions publiques. De plus, il serait interdit au Cabinet, aux ministres et aux fonctionnaires de conclure avec d'anciens ministres des contrats qui enfreindraient la Loi. Les dispositions interdisant les transactions entre anciens ministres et la Province devraient être clarifiées, simplifiées et renforcées.

La Loi, tel qu'il a été mentionné ci-dessus, s'applique présentement à certains hauts fonctionnaires. Étant donné qu'il ne s'agit pas là d'une façon particulièrement utile de traiter des conflits d'intérêts concernant les fonctionnaires, la Commission recommande que la nouvelle loi ne s'applique pas à eux, mais qu'on élabore des lignes directrices distinctes à leur intention.

On devrait également augmenter et préciser les catégories de renseignements que les députés doivent divulguer. En particulier, ils devraient être obligés de déclarer, dans un état privé, la valeur actuelle de leurs biens et revenus. Ces valeurs n'apparaîtraient pas dans les documents que le commissaire mettrait à la disposition du public. Les citoyens et citoyennes devraient avoir plus largement accès aux déclarations publiques de leurs élus; ils devraient entre autres pouvoir obtenir une photocopie de ces déclarations sur demande.

La Commission recommande que la Loi soit précédée d'un énoncé de principe, dont le but serait de fournir une aide supplémentaire aux députés et qui aurait pour effet de renforcer les interdictions de la Loi. Toutefois, la Commission ne croit pas qu'il est nécessaire d'inclure les conventions parlementaires parmi les responsabilités du commissaire aux conflits d'intérêts.

Enfin, on devrait automatiquement revoir la Loi aux cinq ans, afin de s'assurer qu'elle demeure toujours efficace et afin de la modifier en fonction de l'évolution de la société.

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rapport #106,
Décembre 2000