Résumé du Repport Sur la Protection des Personnes Agées et Autres Adultes Vulnérables

A. Introduction

Ce projet est né d'une demande soumise à la Commission par le Centre de ressources pour les aînés victimes de mauvais traitements (Centre « Perspectives des aînés » du Manitoba) pour que celle-ci enquête sur l'état actuel de la législation concernant les mauvais traitements infligés aux personnes âgées du Manitoba. Au début de ses travaux de recherche, la Commission s'est rendue compte que les questions à étudier ne se limitaient pas aux mauvais traitements à l'égard des personnes âgées mais qu'elles portaient plutôt sur la notion plus générale de recours judiciaire pour toutes les victimes de violence familiale.

Dès le début, la Commission a rédigé un document de travail sur les mauvais traitements envers les aînés et la protection des adultes, et elle l'a distribué aux personnes intéressées pour obtenir leurs commentaires. Ce rapport fait état des réflexions de la Commission sur ces commentaires.

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B. Ampleur du problème

Les mauvais traitements infligés aux personnes âgées ne représentent qu'un aspect de la violence familiale, qui inclut les mauvais traitements d'ordre physique et affectif des enfants et des partenaires ainsi que l'exploitation sexuelle des enfants. Comme d'autres formes de violence familiale, les mauvais traitements à l'endroit des personnes âgées peuvent prendre diverses formes : mauvais traitements physiques ou affectifs, exploitation financière, restriction ou déni des droits et libertés, et négligence active ou passive. L'agresseur typique est par exemple le fournisseur de soins pathologique, éventuellement toxicomane ou alcoolique, ou qui souffre de problèmes psychiatriques. Plus récemment, on a observé que l'agresseur pouvait aussi être un enfant adulte à charge qui vit au domicile familial ou qui dépend de ses parents âgés pour le logement, la nourriture et les finances.

On connaît peu de choses sur la fréquence des mauvais traitements envers les personnes âgées, sur les diverses formes qu'ils peuvent prendre, sur le lien qui existe entre les victimes et les agresseurs, ou sur l'âge et le sexe de ces personnes. Selon certaines études cependant, l'exploitation matérielle (financière) est la forme de violence la plus courante, les mauvais traitements d'ordre physique étant beaucoup moins fréquents. Les victimes ont tendance à être plus handicapées physiques et fonctionnellement dépendantes que d'autres personnes âgées, et sont plus souvent de sexe féminin. On considère généralement que quatre pour cent des aînés sont victimes d'une forme quelconque de violence ou de négligence. Terminée en 1998, une étude américaine à grande échelle a révélé, entre autres choses, que dans 90 % des cas, les agresseurs étaient des conjoints ou des membres de la famille. D'autres études suggèrent que les résidents des foyers de soins personnels sont aussi vulnérables en ce qui concerne les mauvais traitements d'ordre physique et affectif. Même si une enquête du genre dépasse le cadre de ce rapport, la Commission estime qu'il faudrait entreprendre des études plus approfondies sur les origines, l'ampleur et la gravité des mauvais traitements infligés aux aînés.

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C. La législation au Manitoba

Un certain nombre de textes législatifs en place au Manitoba s'appliquent aux adultes qui ont besoin de protection, notamment : le Code criminel, la Loi sur l'obligation alimentaire, la Loi sur la santé mentale, la Loi sur les personnes vulnérables ayant une déficience mentale, la Loi sur les procurations et la Loi sur les directives en matière de soins de santé. De plus, adoptée au Manitoba, la Loi sur la violence familiale et la protection, la prévention et l'indemnisation en matière de harcèlement criminel est entrée en vigueur le 30 septembre 1999. Dans une certaine mesure, diverses autres solutions juridiques s'appliquent également en cas de violence perpétrée contre des personnes âgées. Bien qu'au Manitoba il n'existe pas de loi portant exclusivement sur la protection de tous les adultes vulnérables, ou plus particulièrement des personnes âgées, la législation actuelle offre cependant une protection et une indemnisation aux victimes de violence et d'exploitation financière.

Même s'il représente peut-être une arme solide contre les mauvais traitements, le Code criminel manque malheureusement de tranchant. Il ne se préoccupe pas de la victime en tant qu'individu ni de la complexité des relations intimes, mais plutôt d'atteindre un objectif social plus vaste qui est de réduire la criminalité. En conséquence, il arrive que les victimes renoncent à toute poursuite contre un membre de leur famille par crainte de se faire rejeter par les autres membres de la famille, de ne plus recevoir de soins ou de se retrouver seules. Le caractère intime de la relation et l'accomodation à un comportement violent avec le temps risquent d'obscurcir le caractère criminel du comportement et peuvent fort bien mener à un acte de revanche sur le plan physique. En vertu du Code criminel, il est possible de faire signer une obligation de ne pas troubler la paix publique mais le processus est long et incertain, et la protection offerte peut être illusoire.

La Loi sur l'obligation alimentaire concerne les ruptures de mariage et ne s'applique qu'aux couples dont les partenaires de sexes différents ont cohabité et vécu une relation sexuelle. La plupart des éléments qui se rapportent aux questions abordées dans ce rapport font maintenant partie des dispositions de la Loi sur la violence familiale et la protection, la prévention et l'indemnisation en matière de harcèlement criminel. La Loi sur la santé mentale est une forme de loi sur la tutelle des adultes visant à protéger les adultes ayant des troubles mentaux, comme le définit la Loi, ou qui sont incapables de gérer leurs affaires. La Loi prévoit la nomination d'un curateur pour prendre en charge les affaires de ces personnes, mais sa conception du genre tout ou rien en matière de capacité est problématique. La Loi sur les personnes vulnérables ayant une déficience mentale constitue également une forme de loi sur la tutelle des adultes et s'applique aux personnes qui ont de graves déficiences intellectuelles, s'étant manifestées avant l'âge de 18 ans, et qui sont incapables, seules ou avec l'aide d'un réseau de soutien, de gérer leurs biens et leurs affaires quotidiennes, et de se soigner. La Loi semble faire l'équilibre entre la protection et l'autonomie individuelle, mais son cadre est très limité.

La Loi sur les procurations prévoit un régime selon lequel un adulte peut signer une procuration durable, qui autorise le mandataire à gérer les finances du mandant lorsque celui-ci devient mentalement incapable, ce qui évite ainsi la nomination d'un curateur. Depuis qu'elle a été modifiée en 1996, la Loi exige que le mandataire rende compte de sa gestion.

Enfin, la Loi sur les directives en matière de soins de santé permet à une personne de donner des instructions aux membres de sa famille et aux médecins sur la nature et la quantité de soins médicaux ou autres qu'elle peut recevoir si, dans l'avenir, elle est incapable de communiquer ses volontés.

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D. Systèmes complets de protection des adultes

Toutes les provinces de l'Atlantique, ainsi que la Colombie-Britannique, ont adopté un système « complet » de protection des adultes, bien qu'en Colombie-Britannique, la loi n'entre en vigueur que le 1er février 2000. Un tel système peut couvrir les questions de tutelle, de capacité, de déficience mentale ou de curatelle, mais sa particularité est qu'il met l'accent sur la protection contre les mauvais traitements et contre l'exploitation en prévoyant l'intervention d'organismes.

De façon générale, une législation complète sur la protection des adultes s'applique aux personnes de 18 ans minimum qui sont incapables de se protéger seules contre les mauvais traitements en raison d'une déficience mentale, d'une maladie ou d'une invalidité, ou pour cause de coercition ou de contrainte physique. En proposant un mélange de services obligatoires et facultatifs, la législation vise également les cas d'adultes qui sont capables mais qui n'ont pas pris de mesure pour se protéger.

Les pouvoirs accordés aux organismes intervenants et la protection offerte aux victimes varient d'une province à l'autre. Certaines lois n'autorisent une enquête ou l'entrée dans le domicile qu'après l'établissement de rapports faisant état d'actes de violence effectifs alors que d'autres permettent ces interventions en cas de risque perçu. Parmi les éléments clés de la législation, il faut mentionner la prise de possession par la force, la possibilité de procéder à un examen médical sur les lieux et de faire sortir l'adulte avec ou sans son consentement.

Bien que les systèmes complets de protection des adultes donnent peut-être aux organismes « un pied dans la porte » nécessaire dans les cas de mauvais traitements ou de négligence soupçonnés ou réels à l'endroit d'adultes, ils semblent compromettre le droit à l'autonomie individuelle et le droit à l'application régulière de la loi, ces droits risquant de n'être pris en considération que longtemps après qu'un adulte et ses proches ont perdu une grande part de leur liberté et subi des répercussions juridiques. C'est ce compromis vis-à-vis des droits qui constitue le plus gros inconvénient de ces systèmes, et pour cette raison, la Commission ne recommande pas qu'ils soient adoptés au Manitoba.

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E. La législation au Canada en matière de violence familiale et les possibilités de réforme

Quatre provinces canadiennes ont adopté une législation sur la « violence familiale » : l'Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba et l'Île-du-Prince-Édouard. Cette législation porte, non pas sur les adultes vulnérables à proprement parler ni sur leur prise en charge par l'État, mais sur l'aspect restreint de l'accès immédiat des victimes de violence familiale (et au Manitoba, aux victimes de harcèlement criminel) aux ordonnances de protection.

Au Manitoba, la Loi sur la violence familiale et la protection, la prévention et l'indemnisation en matière de harcèlement criminel a découlé du rapport de la Commission sur le harcèlement criminel (Rapport no 98, 1997) et du Rapport Schulman sur un cas de meurtre-suicide (A Study of Domestic Violence and the Justice System in Manitoba, 1997). Les recommandations de ces deux rapports ont été regroupées pour inclure la violence familiale par un cohabitant, par un ancien cohabitant ou par le parent d'un enfant, et le harcèlement criminel par n'importe quelle personne.

Dans la mesure où elles traitent de la violence familiale, les lois du Manitoba, de la Saskatchewan, de l'Alberta et de l'Île-du-Prince-Édouard sont semblables puisqu'elles ont la même raison d'être et qu'elles offrent les mêmes possibilités de recours, sauf qu'elles ont quelques différences marquées tant sur le fond que sur la forme. Par rapport aux systèmes complets de protection des adultes, ces lois respectent plus efficacement l'équilibre entre la nécessité de protéger les victimes de violence familiale et le droit d'un individu à l'autonomie. Contrairement à ce que préconisent les systèmes complets, aucun organisme en tant que tel n'intervient, et l'adulte ne peut être identifié comme une personne ayant besoin de protection que par un juge de paix ou un juge. Ainsi, une loi sur la violence familiale évite la stigmatisation et préserve la vie privée de l'individu. De plus, aucun plan n'est imposé à une victime hésitante ou réticente, et les solutions sont adaptées aux besoins et à l'autonomie des victimes. Cependant, la Commission estime qu'il est souhaitable, voire nécessaire, d'améliorer la loi manitobaine et l'exécution des ordonnances.

Parmi ses nombreuses recommandations, la Commission suggère que la Loi sur la violence familiale et la protection, la prévention et l'indemnisation en matière de harcèlement criminel soit modifiée en élargissant la définition de « violence familiale », de façon à mieux protéger les victimes. Un tel élargissement donnerait plus de marge de manoeuvre aux juges de paix désignés et au tribunal pour déterminer si un comportement qui ne correspond pas exactement à l'un des comportements précis figurant dans la liste établie devrait être caractérisé de comportement violent, dans certaines circonstances. Il faudrait en outre que la Loi inclue une disposition de responsabilité du fait d'autrui selon laquelle un intimé qui encourage ou sollicite une autre personne pour qu'elle commette un acte qui, s'il était perpétré par l'intimé, constituerait un acte de violence familiale, est réputé avoir commis cet acte personnellement. La Loi devrait aussi prévoir une protection à l'égard des personnes qui ont souvent et facilement accès au domicile d'une autre personnne, que ces personnes soient ou non liées par le sang, par le mariage ou par la responsabilité partagée des enfants, ou qu'elles habitent ou qu'elles aient habité ensemble. Enfin, la Loi devrait permettre à d'autres personnes, y compris certaines personnes désignées (comme des travailleurs sociaux) et des amis ou membres de la famille (avec l'autorisation du juge de paix désigné ou du tribunal) de demander une ordonnance au nom des victimes.

La Commission recommande également que la Loi soit modifiée afin d'inclure une liste de facteurs permettant d'aider les juges de paix à déterminer les cas urgents d'ordonnance de protection (cette liste devrait tenir compte des meilleurs intérêts des enfants de la victime) et que l'on donne aux juges de paix désignés et à la Cour du Banc de la Reine les moyens de réagir convenablement aux circonstances particulières entourant les cas de violence familiale en autorisant l'inclusion, dans l'ordonnance, de n'importe quelle disposition qui s'avère nécessaire. Au minimum, la Loi devrait permettre aux juges de paix d'accorder à quelqu'un l'occupation exclusive d'un logement, de confier provisoirement à quelqu'un le soin et la garde d'un enfant, d'accorder la possession provisoire d'un véhicule et d'interdire à l'intimé toute transaction concernant des biens précis.

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F. Autres mesures

La Commission a également recommandé un certain nombre de mesures supplémentaires pour mieux protéger les adultes vulnérables. Ainsi, une formation juridique pratique, destinée aux personnes âgées et à d'autres victimes de violence familiale, pourrait offrir des renseignements et des conseils juridiques spéciaux. Parmi les autres suggestions non juridiques pour lutter contre la violence envers les personnes âgées, citons : l'éducation du public de façon à mieux faire connaître les droits et les recours possibles, l'éducation des professionnels, la diffusion élargie des programmes existants, l'établissement de nouveaux services et de protocoles liant les organismes et, de façon générale, l'augmentation des points de contact, au choix des victimes, avec ceux qui peuvent offrir des services, notamment d'aiguillage et de consultation. De telles mesures sont habilitantes plutôt que réactives et elles améliorent plutôt qu'elles ne limitent les solutions offertes aux personnes âgées et aux autres personnes vulnérables. L'exploitation financière des adultes vulnérables est une autre question qui exige qu'on y prête davantage attention. Enfin, pour favoriser la dénonciation des cas d'adultes ayant besoin de protection, la Commission recommande que les organisations professionnelles et les organismes de prestation de soins établissent des normes obligeant leurs membres à signaler ce genre de situations, dans le cadre de leurs obligations professionnelles.

Rapport #103
Décembre 1999

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